Interdittive, controllo giudiziario: l’ANAC verso il rilievo delle note anomalie

[di Mariangela Cirrincione]

L’ultima Relazione annuale dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, presentata il 6 giugno 2019 presso la Camera dei Deputati dal presidente Raffaele Cantone, evidenzia il preoccupante aumento dei provvedimenti di commissariamento delle imprese raggiunte da interdittiva antimafia, “istituto di competenza del solo prefetto e sul quale comunque l’autorità viene sempre sentita”.
Tra i punti più delicati del report, si annovera, infatti, l’elaborazione dei dati relativi alle misure interdittive antimafia emesse dalle prefetture nel 2018, numeri che cristallizzano un aumento del 56% rispetto al 2015. Da 1.922 di questo anno, infatti, le interdittive, sono passate a 2.573 nel 2018. Per il presidente dell’Autorità si tratterebbe di “un segnale di quanto le organizzazioni criminali stiano infiltrando l’economia legale”, ma le azioni messe in atto dall’Autorità aggiungono elementi importanti alla complessiva lettura del sistema.
Ai sensi dell’art. 91, comma, 7-bis, del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159, l’informazione interdittiva antimafia è comunicata all’ANAC, ai fini dell’inserimento nel Casellario informatico dedicato. La relazione riporta che, nel corso dell’anno 2018, sono state iscritte nel suddetto casellario 699 annotazioni “relativamente ai provvedimenti antimafia interdittivi pervenuti, per la gran parte, nel medesimo anno”. Tali annotazioni comprendono anche le misure straordinarie di commissariamento, integrate nelle iscrizioni “al fine di assicurare la conoscibilità del provvedimento prefettizio alle amministrazioni aggiudicatrici di contratti pubblici e a tutti gli altri soggetti indicati dalla legge” e che sono state realizzate per il 2018 nel numero di 6.
“Particolare menzione – si legge nella Relazione – merita il nuovo istituto introdotto dall’art. 11, comma 1, della legge 17 ottobre 2017, n. 161”. Si tratta del cosiddetto “controllo giudiziario delle aziende”, che può essere applicato d’ufficio dalla Sezione misure di prevenzione del Tribunale penale, quando sussistano circostanze di fatto, o su richiesta dell’impresa stessa, già destinataria di un’interdittiva antimafia, “ove ne ricorrano i presupposti”. Nel 2018 sono stati 12 i casi di imprese di cui è stato comunicato, in integrazione dell’iscrizione nel casellario giudiziario, l’assoggettamento al controllo giudiziario.
L’Autorità ha ritenuto che qualora l’impresa, già destinataria di un’interdittiva antimafia, sia successivamente soggetta all’applicazione del controllo giudiziario, ex art. 34-bis del d.lgs. 159/2011, non debba procedersi all’oscuramento dell’annotazione, bensì debba disporsi la sola integrazione della notizia nel Casellario informatico degli operatori economici. Ciò in quanto – precisa l’Autorità – “l’applicazione del controllo ex art. 34-bis del d.lgs. 159/2011 non rimuove il provvedimento prefettizio ma ne sospende l’efficacia nei limiti temporali stabiliti dal provvedimento del giudice penale”. Sembra ancora abbastanza scoperto il problema degli imprenditori raggiunti da misure interdittive e di prevenzione, ma poi assolti nei procedimenti penali principali e riabilitati anche sotto il profilo della sospetta vicinanza ad ambienti criminali.
L’ANAC non ha dubbi sul valore del mezzo del commissariamento delle imprese raggiunte da interdittiva antimafia, “uno strumento – scrivono – di grande efficacia e impatto, soprattutto in alcuni settori della contrattualistica pubblica ad alta densità di infiltrazione criminale, quale quello dei rifiuti”, ma ritiene altresì fondamentale “un’azione di stimolo nei confronti delle stazioni appaltanti, affinché si attivassero per l’indizione di procedure di gara volte ad individuare, in modo celere, un altro contraente e a ripristinare la par condicio degli operatori economici sul mercato”.
Tuttavia, l’ostinazione del passato circa la irrinunciabile “funzione terapeutica e di accompagnamento dell’impresa verso il ritorno in bonis” del commissariamento sembra oggi essere finalmente temperata da un maggiore favor verso il controllo giudiziario, che – scrivono – “si colloca nel coacervo delle azioni messe in campo dal legislatore allo scopo di arginare l’inquinamento mafioso delle attività economiche, salvaguardando, nel contempo, la continuità produttiva e gestionale delle imprese attraverso l’effetto sospensivo dell’interdittiva antimafia, può essere chiesto dall’operatore economico destinatario di interdittiva antimafia che abbia preventivamente esperito il ricorso amministrativo avverso il provvedimento ostativo”.
Un vero cambio di passo è, dunque, ancora lontano: “L’intervento del giudice, infatti, incide, sotto diversi profili sui provvedimenti prefettizi, sospendendo l’efficacia dell’interdittiva e riverberando i suoi effetti sul commissariamento eventualmente disposto”. A tal proposito, infatti, e al fine di non trasformare il ricorso all’istituto nella scorciatoia che consente all’impresa di reimmettersi a pieno titolo sul mercato, l’Autorità si è fatta promotrice di un’interpretazione della norma volta ad escludere qualsiasi effetto caducatorio automatico del commissariamento.
Dello stesso parere si sono mostrate le Prefetture che hanno optato per l’estensione della prassi per la quale si procede a sospensione o cessazione degli effetti del commissariamento in caso di sopravvenuto provvedimento giudiziario che dispone la confisca, il sequestro o l’amministrazione giudiziaria dell’impresa, anche alle ipotesi di controllo giudiziario. “Tale condivisibile approccio – rileva l’ANAC – consente, infatti, il ripristino immediato del commissariamento al venir meno del controllo giudiziario, ove ne sussistano ancora i presupposti”.
Non è mancata da parte dell’Autorità una valutazione sui commissariamenti in itinere. Positivo per l’ANAC l’esito delle valutazioni sull’impatto del controllo giudiziario “malgrado il grande ricorso a questo strumento da parte degli operatori economici, ai fini della sospensione dell’interdittiva”. Ciò, invero, conferma indirettamente quanto denunciato in più occasioni dai tecnici e dagli operatori economici. Questi ultimi sì, loro malgrado, sono stati talora travolti dai procedimenti giudiziari e l’auspicio dell’ordinamento circa una circolarità e continuità della misure si è tradotto per essi nella continuità di un irreparabile pregiudizio.
Infine, la gestione giudiziaria caratterizzata da innegabili vuoti normativi e inaccettabili spazi di discrezionalità non può più essere lasciata in un limbo di ambiguità giuridica. “L’applicazione degli istituti, nel corso dei cinque anni, ha reso opportuno fornire indicazioni operative su alcuni aspetti dell’impianto normativo che presentano margini di ambiguità, quali la gestione degli utili, e di coordinare le disposizioni dell’art. 32 del d.l. 90/2014, in merito ai requisiti degli amministratori straordinari e degli esperti di nomina prefettizia con la disciplina generale in materia di prevenzione della corruzione e, segnatamente, con gli istituti di inconferibilità ed incompatibilità degli incarichi, del conflitto d’interesse e del pantouflage”.
Alla luce di quanto rilevato e in considerazione dell’incidenza delle misure straordinarie sull’esercizio della libertà d’impresa, sempre nell’ottica di garantire la più ampia trasparenza delle scelte amministrative e la maggiore tutela degli operatori economici, l’Autorità ha, inoltre, ritenuto opportuno “autolimitare l’esercizio del potere di proposta” da parte dell’Autorità Giudiziaria della gestione straordinaria delle imprese, demandando l’iter ad apposite e inderogabili linee guida.